公路税费改革迎来地方试点探索：海南先行推进里程计费，“用路者付费” 重塑公平机制

随着国内新能源汽车产业规模化发展，市场结构与原有公路养护筹资体系出现结构性错配，公路运维资金可持续性、不同车型路权成本公平分配成为行业与财税领域共同关注的议题。海南依托自贸港与交通强国试点政策，率先启动公路收费机制升级探索，也为全国税制优化提供参考方向，相关改革以平稳过渡、民生优先为核心原则，并非简单新增用车成本。

一、原有 “以油养路” 机制，已难以适配当前汽车市场格局

2009 年我国实施成品油税费改革，取消公路养路费等六项收费，将公路建设、养护相关成本纳入成品油消费税，通过中央转移支付专项用于各级公路管护，确立 “多用油、多承担道路成本” 的筹资逻辑，该体系在燃油车主导时代长期平稳运行中国政府网。

从最新行业数据看，市场结构已发生根本性变化：据公安部统计，截至 2025 年末全国新能源汽车保有量达 4397 万辆，占机动车总量 12.01%；2025 年国内燃油车保有净增量仅 43 万辆，传统燃油税税源增长持续放缓。乘联会数据显示，2026 年单月新能源乘用车渗透率突破 60%，新能源车型已成为市场主流。

客观存在的权责不均衡问题逐步凸显：

路面损耗与成本承担不匹配

道路工程存在轴重四次方损耗规律，车辆自重越大，对沥青、混凝土路面疲劳磨损程度呈指数上升。同级别纯电车型因搭载大容量电池，整车整备质量普遍比燃油车高出 200-600 公斤，长期上路会加速道路老化、提升维修频次，但新能源车辆不消耗成品油，无法通过燃油税渠道分摊养护支出。
公路养护资金收支缺口持续扩大

交通运输领域调研信息显示，全国普通公路养护资金保障缺口约五成，近四成普通道路存在养护资金不足、维修滞后问题；全国收费公路年度通行费收入难以覆盖还本付息与运维支出，长期存在大额收支缺口。若持续依靠一般公共财政填补缺口，将分流教育、医疗、乡村建设等民生预算资源，不利于公共资源均衡分配。
单一税源模式抗风险能力薄弱

公路建设、养护属于刚性持续支出，但筹资渠道高度绑定燃油消费。随着新能源替代提速，燃油消费总量进入平稳下行区间，单一税源结构无法匹配长期路网运维需求，制度重构具备现实必要性。

需要客观厘清：新能源汽车产业扶持政策与道路使用成本分摊属于两套独立政策体系。购置税减免、充电配套扶持、部分城市路权优待，是产业培育阶段的定向支持；而道路使用费核心围绕公共基础设施使用权责设计，二者不存在政策对立。

二、海南率先试点自由流里程计费，成为全国改革先行样板

海南自 1994 年实行 “四费合一” 政策，取消省内普通公路收费站，将道路通行、养护、过桥等费用统一并入成品油附加费，全省公路运维完全依托燃油附加费支撑。当前海南本地新能源汽车渗透率超 62%，原有收费模式税基持续收缩，倒逼当地开展制度创新。

依托交通运输部批复的交通强国试点任务，海南多年持续研究公路里程费改革方案，明确以北斗高精度定位、大数据无感计费、AI 识别为技术底座搭建新型收费体系：

顶层规划明确改革方向

2021 年交通运输部正式批复海南开展公路里程费投融资改革试点，要求搭建差异化费率、完善配套法规、建成全省统一智慧计费平台，形成可向全国复制的经验交通运输部。2026 年 4 月，海南省交通运输厅发布《海南省 “十五五” 综合交通运输（公路水路）发展规划（征求意见稿）》，明确推进自由流收费技术应用示范工程，实现 “行驶多少里程，承担对应道路费用” 的精准计费模式，替代过去单纯 “按燃油缴费” 的规则。
技术方案兼顾效率与便民

自由流里程计费依托国产北斗定位，无需设立实体收费站，车辆正常行驶即可无感统计行驶里程；配套车载终端、云端数据校验、信用稽查体系，减少人工查验，降低车主通行阻滞，同时保障计费数据透明可查。海南省已出台《公路里程费收费系统》地方标准，统一设备、数据、安全规范，保障试点落地标准化。
差异化计费方案杜绝一刀切

结合行业专家共识与地方规划思路，海南试点拟采用行驶里程 + 车辆自重 + 营运工况三维综合计费机制：
- 普通家用短途代步车辆：年均行驶里程低、整车自重偏小，测算后综合负担基本保持平稳，不增加刚需家用出行成本；
- 网约车、货运、长途营运车辆：高频次上路、车身重载，对道路损耗更高，按使用强度差异化提高计费标准，实现 “多损耗、多付费”；
  
  中国汽车流通协会乘联分会秘书长崔东树等业内专家多次强调，税制调整必须以 “保障普通家庭用车负担稳定” 为第一原则，精准调节营运、重载等高耗车辆成本，避免普惠性加税。

三、改革并非单向增加新能源车主支出，配套税费同步优化减负

本次道路税费体系重构是双向调整，并非仅要求新能源车主承担路权成本，同步配套燃油端税费优化，平衡两类车主长期用车成本：

油价中道路相关税费有序剥离

待全国里程计费机制逐步落地后，成品油内承载道路养护功能的附加税费将分步剥离，国内成品油终端零售价格有望下调；同时针对小排量家用燃油车，车船税配套下调，长期来看普通燃油私家车综合用车支出将稳步降低。
政策落地循序渐进，不追溯过往用车记录

多家权威媒体解读明确，各地试点及全国推广不会追溯新能源车辆过往行驶里程，不存在补缴历史道路费用的安排；改革分阶段推进，2026 年仅局限海南等局部区域示范，完成方案验证、民生调研、法规完善后，业内测算全国统一配套政策最快 2029 年前后分步落地，预留充足缓冲周期。
全球多国同步探索同类机制，属于行业共性改革趋势

能源转型背景下，欧美多国均在研究电动车道路使用收费方案：英国计划 2028 年起对电动汽车按行驶里程征收道路税费；美国多个州已落地电动车里程税试点，核心逻辑均为打破燃油单一收费模式，让所有道路使用者共同分摊基建成本，属于全球交通财税改革通用方向。

四、改革核心目标：平衡公平与发展，构建可持续交通筹资体系

本次公路税费调整，核心目的不是限制新能源汽车产业发展，而是修正长期存在的 “油电不同权” 成本分摊失衡，建立适配多元能源汽车时代、权责对等的长效机制：

坚守公平底线

公共公路属于全民共用基础设施，无论燃油、电动车辆，只要上路使用、造成路面损耗，均应按实际使用强度承担对应养护成本，消除单一群体全额承担路网运维的现状。
守住民生底线

整套制度设计全程优先保障普通居民日常通勤需求，家用代步车不显著增负，调节重心集中于盈利性营运车辆，兼顾民生出行与财政可持续。
兼顾产业长期发展

新能源汽车购置税、充电基础设施补贴、低碳出行扶持等产业激励政策，与道路使用费分属不同财税门类，二者不会同步收紧；改革仅优化公共道路运维筹资渠道，不改变新能源汽车绿色发展扶持大方向。

结语

汽车能源转型是长期渐进过程，与之配套的公路税费体系调整同样会分步试点、动态优化。海南自由流里程计费试点，标志着国内道路筹资机制正式从 “按燃油付费” 向 “按路使用付费” 转型，改革全程以公开征求意见、局部试错、效果复盘为必经流程。长远来看，新型计费机制既能缓解公路养护资金缺口，平衡燃油与新能源车主的成本公平性，也能减少财政对交通基建的兜底压力，推动全国路网建设养护可持续运转，在产业转型、民生保障、公共财政三者间找到稳定平衡点。